Die UN-Konvention - Geschichte und Perspektiven
Rede von Erika Huxhold, Bundesministerium für Arbeit und Soziales
(es gilt das gesprochene Wort)
Tagung "Die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zwischen Alltag und Vision", 16. April 2008 in Berlin
Eine Veranstaltung des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbands, organisiert vom Institut Mensch, Ethik und Wissenschaft
Sehr geehrte Damen und Herren,
Ich danke Ihnen für die Gelegenheit, zu Ihnen sprechen zu können. Diese Konferenz ist Teil eines spannenden Prozesses, der in den letzten Monaten begonnen hat. Verschiedene Akteure kommen zusammen und diskutieren das Übereinkommen. Sie beginnen, es sich zu eigen machen, bevor es in Deutschland überhaupt in Kraft getreten ist. Das zeigt, wie ernst das Übereinkommen jetzt schon genommen wird.
Ich bin gebeten worden, zur Geschichte und zu den Perspektiven des Übereinkommens zu sprechen. Das ist ein sehr weites Themenfeld. Naturgemäß werde ich mit der Geschichte des Übereinkommens beginnen. Aber zunächst die Frage: Warum lohnt sich der Blick zurück? Ist es nicht wichtiger, nach vorn zu schauen und sich mit den Herausforderungen zu beschäftigen, vor denen wir stehen?
Der Blick zurück ist interessant, weil man erkennen kann, dass bestimmte Punkte, die während des Entstehungsprozesses diskutiert worden sind, uns immer noch begleiten.
Dazu gehört die Frage: Warum ein eigenes Abkommen für Menschen mit Behinderungen? Warum ein eigenständiges Dokument, wenn Menschen mit Behinderungen in erster Linie wie jeder andere behandelt werden wollen? Ich werde das auch noch heute gefragt - oft von Leuten, die sich das erste Mal mit dem Übereinkommen beschäftigen.
Internationale Verbände behinderter Menschen forderten sehr lange - mindestens seit Beginn der achtziger Jahre - einen eigenen Menschenrechtsvertrag für behinderte Menschen. Diese Forderung stützt sich darauf, dass die bestehenden Instrumente der Vereinten Nationen für den Schutz der Rechte behinderter Menschen nicht ausreichend seien. Mit Blick darauf möchte ich gern etwas näher auf die Situation vor der Verabschiedung des Übereinkommens eingehen.
Das Übereinkommen tritt jetzt als dritte Säule neben die zwei wichtigsten Instrumente zur Förderungen der Teilhabe behinderter Menschen auf globaler Ebene. Diese Instrumente sind das „Weltaktionsprogramm für Menschen mit Behinderungen“ aus dem Jahr 1982 und die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit von Menschen mit Behinderungen“ aus dem Jahr 1993. Bei beiden Dokumenten handelt es sich um behindertenpolitische Empfehlungen, die im Gegensatz zum Übereinkommen keine rechtlich verbindliche Wirkung entfalten.
Warum sind sie wichtig? Das Weltaktionsprogramm war ein erster bedeutender Schritt. Das Programm löste sich erstmalig auf globaler Ebene von dem Ansatz, Behinderung nur als Frage der Prävention und Rehabilitation zu begreifen. Es forderte daneben auch die Chancengleichheit behinderter Menschen und verankerte einen rechte-basierten Ansatz. An die Verabschiedung des Weltaktionsprogrammes schloss sich die Dekade der Menschen mit Behinderungen an, die von 1983 bis 1992 reichte. Die Vereinten Nationen forderten die Mitgliedstaaten auf, in dieser Zeit das Weltaktionsprogramm umzusetzen. Im Anschluss an diese Dekade nahm die Generalversammlung im Jahr 1993 die Rahmenbestimmungen an. Die Rahmenbestimmungen enthalten behindertenpolitische Empfehlungen für 22 Lebensbereiche und zielen auf die volle Teilhabe von behinderten Menschen an der Gesellschaft.
Letztendlich muss man aber sagen, dass beide Instrumente nicht ausreichend waren, um die Teilhabe behinderter Menschen entscheidend voranzubringen. Beide Instrumente hatten wenig Einfluss auf die jeweiligen nationalen Politiken. Ihr großer Wert liegt jedoch darin, dass sie den langen Weg bis zu Verhandlung des Übereinkommens geebnet haben.
Schaut man sich nun die allgemeinen Menschenrechtsverträge der Vereinten Nationen an, so muss man sagen, dass auch diese den Schutz der behinderter Menschen nicht ausreichend gewährleisteten. Die allgemeinen Menschenrechtsverträge gelten zwar für alle Menschen, also auch für Menschen mit Behinderungen. Eine von den Vereinten Nationen in Auftrag gegebene Studie von Gerard Quinn und Theresia Degener zeigte jedoch auf, dass die bestehenden Menschenrechtsverträge Menschen mit Behinderungen nicht ausreichend schützen. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass die Staaten behinderte Menschen als Träger von Menschenrechten nur ungenügend wahrnehmen. Dies gilt im Grundsatz auch für die Spruchpraxis der Ausschüsse nach den allgemeinen Menschenrechtsverträgen. Die Studie stellte fest, dass bei der innerstaatlichen Umsetzung von allgemeinen Menschenrechtsverträgen Menschen mit Behinderungen nicht oder nur im sozial- bzw. gesundheitspolitischen Zusammenhängen berücksichtigt werden.
Nach langjährigen Forderung von nicht Regierungsorganisationen und ersten Vorstößen von Italien und Schweden Ende der achtziger Jahre entschied die Generalversammlung am 19. Dezember 2001 ein sogenanntes Ad-Hoc Komitee einzurichten. Es hatte den Arbeitsauftrag, Vorschläge für ein Übereinkommen zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen zu sammeln und zu erwägen. Damit begannen die Verhandlungen zu dem Übereinkommen, das wir nun vor uns haben.
Ich will Ihnen hier nicht jeden einzelnen Verhandlungsabschnitt aufzählen. Ich möchte jedoch zwei Punkte erwähnen:
Erstens, Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft waren von Beginn an mit am Verhandlungstisch. Das war innerhalb der Mitgliedstaaten nicht unumstritten und wurde zu Beginn der Verhandlungen lange diskutiert. Es bedeutete aber auch, dass Menschenrechtsverbände und Verbände behinderter Menschen lernen mussten aufeinander zuzugehen. Und das ist ein weiterer Punkt, der uns in der Umsetzung begleiten wird. Menschenrechtsverbände mussten und müssen lernen, dass Behinderung ein Menschenrechtsthema ist. Und Verbände behinderter Menschen werden weiterhin lernen, was es heißt, Bürgerrechte in Anspruch zu nehmen.
Als zweiten Punkt möchte ich erwähnen, dass sich Deutschland von Anfang für die Erarbeitung eines modernen Menschenrechtsübereinkommens einsetzte. Innerhalb der EU gehörte Deutschland zu den Schrittmachern und war zu zentralen Artikeln des Übereinkommens Verhandlungsführer der EU. Während des Verhandlungsprozess war die Zivilgesellschaft eingebunden. So wirkte Theresia Degener als Vertreterin des DBR und als Mitglied der deutschen Regierungsdelegation bei den Verhandlungen aktiv mit. Sie agierte insbesondere erfolgreich zum Thema Frauen und Kinder als Vermittlerin des Vorsitzenden des Ad-Hoc Komitees. Die Aufnahme expliziter Regelungen für Frauen und Kinder war bei den Verhandlungen lange umstritten. Insbesondere wurde die Frage aufgeworfen, dass damit auch andere sogenannte Querschnittsaspekte aufgenommen werden müsste, wie etwa ethnische Herkunft. Die Vertragsstaaten entschieden sich für die Aufnahme der Regelungen und anerkannten damit, dass Frauen und Kinder mit Behinderungen zu eines besonders gefährdeten Personengruppe gehören.
Auf seiner achten Sitzung im August 2006 nahm das Ad-Hoc Komitee den Entwurf des Übereinkommens und des dazugehörigen Fakultativprotokolls an.
Erstmalig ist damit ein Fakultativprotokoll zeitgleich zu einem Menschenrechtsvertrag ausverhandelt worden. Das Protokoll enthält insbesondere das Verfahren der Individualbeschwerde. Die Generalversammlung verabschiedete den Text am 13. Dezember 2006. Das Übereinkommen und das Fakultativprotokoll liegen seit dem 30. März 2007 in New York den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zur Zeichnung und Ratifikation aus.
Und hier will ich einen Schnitt machen. Was verbindet nun das Zurückliegenden und das Zukünftige? Ich denke, wir müssen uns das Folgende bewusst machen. Es hat eine Generation gedauert, bis dieses Übereinkommen ausverhandelt war. Es wird wohl eine weitere Generation dauern, bis sich das Ideal des Übereinkommens in der gesellschaftlichen Realität widerfindet. Das sollte uns nicht entmutigen und wir sollten schauen, was die jeweils nächsten Schritte sind.
Aber zunächst noch ein kleiner Blick zurück. Was haben wir getan, nachdem die Verhandlungen auf internationaler Ebene abgeschlossen waren?
Zunächst haben wir alles daran gesetzt, die Voraussetzungen für die Unterzeichnung Deutschlands am 30. März 2007 zu schaffen. Uns war bewusst, dass wir als EU-Präsidentschaft in besonderer Verantwortung stehen. Unsere Unterzeichnung hat dann auch dazu beigetragen, dass der Großteil der EU-Mitgliedstaaten ebenfalls am 30. März unterzeichneten.
In dieser Zeit haben wir auch zusammen mit dem Auswärtigen Amt die Verhandlungen auf europäischer Ebene begleitet, die dazu führten, dass die Europäische Gemeinschaft das Übereinkommen unterschrieben hat. Das war ein bedeutender Vorgang, denn sie zeichnete erstmalig einen menschenrechtlichen Vertrag. Die Europäische Kommission plant, dem Rat der Europäischen Union in der ersten Jahreshälfte 2008 den Entwurf zur Bestätigung des Übereinkommens vorzulegen. Die Zeichnung und spätere Bestätigung wirkt nicht für den gesamten Vertrag, sondern nur im Umfang der Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft. Es handelt sich um einen gemischten Vertrag, bei dem die Zuständigkeiten für den Abschluss und die Umsetzung des Übereinkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilt sind. So ist die Europäische Gemeinschaft insbesondere für Artikel 27 des Übereinkommens zum Recht auf Arbeit zuständig; und zwar soweit wie die Richtlinie zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf betroffen ist.
Wir haben während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft eine Europäische Konferenz zur Integration behinderter Menschen am 11. und 12. Juni 2007 in Berlin organisiert. Ziel dieser Tagung war es, die Öffentlichkeit für das Übereinkommen zu sensibilisieren und seine Entwicklung auf europäischer Ebene zu fördern. Dazu trug insbesondere ein Arbeitstreffen von hochrangigen Regierungsvertretern der EU-Mitgliedstaaten bei. Ein solch hochrangiges Treffen zu Behinderungsfragen war erstmalig. Der Teilnehmerkreis setzte sich aus EU-Ministern, Staatssekretären und hohen ministeriellen Vertretern der Arbeitsebene sowie dem Kommissar zusammen. Ebenfalls waren die Beauftragte für die Belange behinderter Menschen, das European Disability Forum und der Deutsche Behindertenrat bei dem Treffen vertreten. Die Regierungsdelegationen bestätigten die grundlegende Bedeutung des Übereinkommens und waren sich einig, die schnelle Ratifikation anzustreben.
Man war sich auch einig, gemeinsam bei der Umsetzung des Übereinkommens auf europäischer Ebene vorzugehen. Unsere Initiative, hochrangige Regierungsdelegationen zu dem Thema zusammenzubringen, wird sich bei den Konferenzen nachfolgender Präsidentschaften verstetigen. Das nächste Treffen wird Ende Mai in Slowenien stattfinden. Diese hochrangigen Arbeitstreffen werden dazu beitragen, die Umsetzung auf europäischer und nationaler Ebene voranzubringen.
Wir arbeiten zurzeit verstärkt daran, die Voraussetzungen für die Ratifikation zu schaffen. Dafür ist ein sogenanntes Vertragsgesetz des Deutschen Bundestages notwendig. Wir arbeiten an dem Entwurf und wollen die Abstimmungen soweit voranbringen, dass wir nach der Sommerpause mit dem Gesetzgebungsverfahren beginnen können. Wir gehen davon aus, dass die derzeitige Diskussion um das Verständnis von Artikel 24 zum Recht behinderter Kinder auf Bildung, insbesondere mit den Bundesländern weitergeführt wird. Mit dem DBR haben wir verabredet, die Verbände frühzeitig zu beteiligen.
Diesen Abstimmungen möchte ich inhaltlich nicht vorgreifen. Sie haben heute auch in den jeweiligen Fachforen die Gelegenheit, sich inhaltlich über das Übereinkommen auszutauschen. Wenn es jedoch um die Perspektiven geht, möchte ich zwei Punkte aufgreifen.
Das Übereinkommen wird am 3. Mai in Kraft treten, nachdem das zwanzigste Land ratifiziert hat. Das Übereinkommen sieht vor, dass mindestens sechs Monate nach Inkrafttreten die Vertragsstaatenkonferenz zusammentritt. Die Vertragsstaatenkonferenz ist aufgerufen, die zwölf Mitglieder des Vertragsausschusses zu wählen. Dieser Vertragsauschuss wird die Umsetzung des Übereinkommens überwachen. Nach unserer Zeitplanung wird das Gesetzgebungsverfahren Anfang Januar 2009 abgeschlossen sein. Das heißt, bis zur Vertragsstaatenkonferenz, die ja spätestens Anfang November stattfinden muss, werden wir aufgrund unserer föderalen Beteiligungsverfahren nicht ratifiziert haben. Wir werden deshalb keine Kandidatin bzw. keinen Kandidaten ins Rennen schicken können. Dies wird aber in der zweiten Runde möglich sein, wenn nach 60 weiteren Ratifikationen der Ausschuss auf achtzehn Mitglieder erweitert wird. Dann setzten wir alles daran, die Chance zu nutzen, das Übereinkommen auf internationaler Ebene zu begleiten.
Hinsichtlich der nationalen Ebene möchte ich Ihre Aufmerksamkeit gern auf verfahrensmäßige Anforderungen des Übereinkommens lenken. Sie scheinen zwar unspektakulär, sind aber für die Phase der Umsetzung nach der Ratifikation entscheidend. Denn die eigentliche Herausforderung des Übereinkommens liegt in seiner kontinuierlichen Umsetzung in den nächsten Jahren. Erst die jeweiligen gesellschaftlichen Diskussionen werden deutlicher machen, wie das global angelegte Übereinkommen jeweils national umgesetzt wird.
Dazu liefert Artikel 33 die verfahrensmäßige Unterstützung. Artikel 33 ist eine Neuerung und findet sich so noch in keinem Menschenrechtsvertrag.
Artikel 33 stellt verfahrensmäßige Anforderung an die Umsetzung des Übereinkommens auf nationaler Ebene auf. Nach diesem Artikel müssen die Vertragsstaaten eine oder mehrere staatliche Anlaufstellen für Fragen der Durchführung des Übereinkommens benennen. Diese Anlaufstellen sollen als Ansprechpartner und Kontaktstellen dienen.
Weiterhin müssen die Vertragsstaaten die Schaffung oder Bestimmung eines staatlichen Koordinierungsmechanismus prüfen, der die Durchführung in verschiedenen Bereichen und auf verschiedenen Ebenen erleichtern soll. Dieses Erfordernis wird die Durchsetzung des Prinzips des Disability Mainstreamings unterstützen. Disability Mainstreaming meint die Berücksichtigung der Behinderungsthematik in allen relevanten Politikfeldern.
Und der dritte Punkt ist, dass Artikel 33 die Vertragsstaaten auffordert, eine unabhängige Stelle zu benennen, die die Durchführung auf nationaler Ebene fördert und überwacht. Bei der Benennung sollen die Vertragsstaaten die sogenannten Pariser Prinzipien der Vereinten Nationen zu innerstaatlichen Einrichtungen zum Schutz und zur Förderung von Menschenrechten aus dem Jahr 1993 beachten. Zur Frage der unabhängigen Stelle gibt es auch erste Vorschläge von Verbänden. Ich will Ihnen aber nicht verschweigen, dass wir in Deutschland mit dem Institut für Menschenrechte eine Einrichtung haben, die auf den Pariser Prinzipien basiert und daher vorrangig geeignet wäre. Das Übereinkommen bestimmt weiterhin, dass die Zivilgesellschaft in den Überwachungsprozess einbezogen werden.
Einen letzten Punkt möchte ich noch aufgreifen. Artikel 36 sieht vor, dass die Vertragsstaaten ihre Berichte an den Ausschuss im eigenen Land verbreiten. Sie sollen auch Vorschläge und Empfehlungen des Ausschusses zu diesen Berichten zugänglich machen. Ich halte den Zugang zum Wissen für eine entscheidende Voraussetzung für die Stärkung von Menschenrechte. Zum Beispiel werden viele Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nicht beachtet, weil man sie kaum kennt. Es gibt bisher kaum nationale Übersetzungen der Urteile und keine amtliche Sammlung der Urteile.
Ich hoffe, Ihnen mit diesen Ausführung verdeutlicht zu haben, dass das Übereinkommen Regelungen vorsieht, die verhindern, dass ein Vertragsstaat es bei der Ratifikation belässt und sich nicht mit weitergehenden Fragen der Umsetzung beschäftigt.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit. Ich bin überzeugt davon, dass spannende Monate vor uns liegen, in denen die Diskussionen um die Umsetzung des Übereinkommens weiter an Dynamik gewinnt.